בן- ארי ושות'- משרד עורכי דין

 

בג"ץ  02 / 4445

1. ורדה מור

2. יהודה אוריאלי

3. ד"ר יהודית גרינברג

נגד

1. ראש-עיריית הרצליה, הגב' יעל גרמן

2. עיריית הרצליה

3. היועץ המשפטי לממשלה

4. מרכז השלטון המקומי בישראל

5. היועצת המשפטית לעיריית הרצליה, עו"ד ענת בהרב

בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

[12.11.2002]

לפני השופטים ד' דורנר, י' טירקל, י' אנגלרד

עיריית הרצליה (להלן – העירייה) עושה שימוש בסעיף 59(א) לחוק עזר להרצליה (מניעת מפגעים ושמירה על הסדר והנקיון), תש"ן-1989 (להלן – חוק עזר שמירת ניקיון) לצורך הוצאת דוחות והגשת כתבי-אישום בגין עבירה של חניה על מדרכה. הקנס המוטל על עבירה לפי הסעיף הוא 490 ש"ח. בעיר הרצליה אסורה חניית רכב על המדרכה גם מכוח סעיף 5(ג) לחוק עזר להרצליה (העמדת רכב וחנייתו), תשל"ח-1978 (להלן – חוק עזר חניה). הקנס המוטל על עבירה לפי סעיף 5(ג) הנ"ל הוא 70 ש"ח בלבד. העותרים 1 ו-2 הם חברי מועצת עיריית הרצליה, והעותרת 3 היא תושבת הרצליה. בעתירתם טוענים העותרים כי השימוש שעושה העירייה בחוק עזר שמירת ניקיון לצורכי הוצאת דוחות חניה כנגד מי שהחנה רכבו על המדרכה, הוא בלתי חוקי. בהתאם מבקשים העותרים בעתירתם כי בית-המשפט יורה על הפסקת השימוש שעושה העירייה כאמור בחוק עזר שמירת ניקיון וכן על השבת כל הקנסות ששולמו ביתר החל מיום 17.4.2000 שבו ניתן פסק-דין של בית-המשפט העליון שהתייחס לעניין דומה (ע"פ 1160/99 [2]), או לחלופין, מיום שהוצאה בעניין הנחיה של היועץ המשפטי לממשלה שהורתה לרשויות המקומיות לנהוג כאמור בפסק-דין זה.

בית-המשפט העליון פסק:

א.    (1)  כלל הוא במשפט הפלילי כי נורמה מיוחדת עדיפה על נורמה רגילה, ואין להחיל את שתיהן על אותו מעשה פלילי (908ו).נ

        (2)  כלל נוסף הוא כי בהתקיים שתי אפשרויות פרשניות יש לבחור בנורמה הנוחה יותר לנאשם. בין שתי נורמות אפשריות יש לבחור בנורמה המקלה. הרשות אינה רשאית לקבוע לפי שיקול-דעתה איזו נורמה יש להחיל (908ז – 909ה).ב

ב.    (1)  לכל אחד משני חוקי העזר הנדונים תכלית שונה, וכל אחד מהם מסדיר עניין שונה. חוק העזר שמירת ניקיון אינו מכיל כל הוראה בנוגע לאיסור חניה על המדרכה, ועל-כן לא ניתן לפרשו כחל על נושא זה, המוסדר כל כולו בהוראותיו המפורשות של חוק עזר חניה. אשר-על-כן אין מדובר בנורמה כללית ובנורמה ספציפית אלא בשני חוקי עזר נפרדים – שלכל אחד מהם תכלית שונה – שאינם משיגים זה את גבולו של זה (909ו – ז). 

        (2)  אפילו היה ניתן לפרש את חוק העזר שמירת ניקיון בדוחק כחל על חניה על המדרכות, הרי לאור קיומה של ההוראה ה"טבעית" בעניין זה – היא חוק עזר חניה – אין העירייה רשאית לעשות שימוש בחוק עזר שמירת ניקיון לצורך הטלת קנסות בגין חניה (910ב – ג).

        (3)  מסקנה זו מתבקשת גם לאור הפער הגדול שבין הקנסות המוטלים מכוח כל אחד מהחוקים. הן עקרונות הפרשנות הן עקרון המידתיות מחייבים גם הם להחיל על חניה את הוראת חוק עזר חניה (910ד – ה).

ג.     (1)  מן הבחינה של רשויות הממשלה, הנחיות היועץ המשפטי משקפות את הדין הקיים, או מפרשות אותו באופן מוסמך, ולפיכך הן מחייבות את רשויות הממשלה
(910ז – 911א).
ו

        (2)  בהתאם, משפורסמה הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שלפיה אין להשתמש בחוק שמירת ניקיון לצורך אכיפת עבירות חניה, היה על עיריית הרצליה לחדול מאכיפת איסור החניה מכוח חוק עזר שמירת ניקיון (911ב – ג).

        (3)  בהתנהגותה של העירייה שהתעלמה מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה והפרה את חובת היושר וההגינות המוטלות עליה ככל רשות ציבורית, נפל פגם חמור (911ד – ו).נ

חוקי יסוד שאוזכרו:

–          חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.ב

חקיקה ראשית שאוזכרה:

–          חוק העונשין, תשל"ז-1977, סעיף 34כא, חלק א', חלק ב'.ו

חקיקת משנה שאוזכרה:

–          חוק עזר להרצליה (מניעת מפגעים ושמירה על הסדר והנקיון), תש"ן-1989, סעיפים 59, 59(א).נ

–          חוק עזר להרצליה (העמדת רכב וחנייתו), תשל"ח-1978, סעיפים 5, 5(ג).ב

–          צו התעבורה (עבירות קנס), תשל"ז-1976, התוספת, חלק ג', סעיף 1.ו

–          תקנות התעבורה, תשכ"א-1961, תקנות 72(א), 72(א)(2א).נ

–          צו העיריות (עבירות קנס), תשל"א-1971, התוספת הראשונה.ב

–          חוק עזר לתל-אביב-יפו (שמירת הסדר והנקיון), תש"ם-1980, סעיף 39(א)(1).ו

–          חוק עזר לתל-אביב-יפו (העמדת רכב וחנייתו), תשמ"ד-1983, סעיף 6.נ
 

פסקי-דין של בית-המשפט העליון שאוזכרו:

[1]        ע"פ 3955/97 לובצקי נ' מדינת ישראל (לא פורסם).ב

[2]        ע"פ 1160/99 הכהן נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(2) 205.ו

[3]        בג"ץ 2126/99 דה הס נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד נד(1) 468.נ

[4]        ע"פ 51/76 ראובן נ' מדינת ישראל, פ"ד ל(3) 14.ב

[5]        ע"א 562/77 מדינת ישראל נ' נאות התמרים, חברה בע"מ, פ"ד לג(2) 631.ו

[6]        בג"ץ 5429/91 יחיא נ' השר לענייני דתות, פ"ד מז(5) 873.נ

[7]        בג"ץ 174/85 חסן נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון, פ"ד לט(3) 245.ב

[8]        בג"ץ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793.ו

[9]        ע"פ 4463/93 בירב נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(5) 447.

[10]     ע"פ 6696/96 כהנא נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(1) 535.

[11]     ע"פ 836/79 מיכאלי נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(4) 800.

[12]     ע"פ 117/50 חדד נ' היועץ המשפטי, פ"ד ה 1413.

[13]     בג"ץ 256/88 מדאינווסט מרכז רפואי הרצליה בע"מ נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פ"ד מד(1) 19.

[14]     בג"ץ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141.

[15]     בג"ץ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה, פ"ד מה(1) 749.

[16]     בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404.

[17]     בג"ץ 320/96 גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה, פ"ד נב(2) 222.

[18]     בג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3) 729.

[19]     בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229.

[20]     בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853.

[21]     רע"א 2911/95 אברהם, עו"ד נ' עיריית רמת-גן, פ"ד נג(1) 218.

[22]     רע"א 2837/98 ארד נ' בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נד(1) 600.

 

פסקי-דין של בתי-המשפט המחוזיים:

[23]     ע"פ (ת"א) 334/80 מדינת ישראל נ' המבורגר, פ"מ תש"ם(2) 3.

ספרים ישראליים שאוזכרו:

[24]     ש"ז פלר  יסודות בדיני עונשין (כרך א, תשמ"ד).

[25]     י' לוי, א' לדרמן עיקרים באחריות פלילית (תשמ"א).

[26]     א' ברק פרשנות במשפט, כרך א, תורת הפרשנות הכללית (1992).

[27]     י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב, תשנ"ו).

מאמרים ישראליים שאוזכרו:

[28]     מ' קרמניצר "תיקון 39 לחוק העונשין – חמש שנים לחקיקתו" מגמות בפלילים עיונים בתורת האחריות הפלילית (א' לדרמן עורך, תשס"א) 55.

התנגדות לצו-על-תנאי מיום 19.6.2002. העתירה נתקבלה. הצו-על-תנאי נעשה מוחלט.

עפר לרינמן – בשם העותרים;

רענן הר-זהב, ליאור כץ – בשם המשיבים 2-1, 5;

ערן אטינגר, סגן לפרקליטת המדינה – בשם המשיב 3;

נועה בן אריה – בשם המשיב 4.

פסק-דין

השופט י' טירקל

רקע וטענות הצדדים

1.      עיריית הרצליה – היא המשיבה 2 – עושה שימוש בסעיף 59(א) לחוק עזר להרצליה (מניעת מפגעים ושמירה על הסדר והנקיון), תש"ן-1989 (להלן – חוק עזר שמירת ניקיון) לצורך הוצאת דוחות והגשת כתבי-אישום בגין עבירה של חניה על מדרכה. הקנס המוטל על עבירה לפי סעיף 59(א) לחוק עזר שמירת ניקיון הוא 490 ש"ח. בעיר הרצליה אסורה חניית רכב על המדרכה גם מכוח סעיף 5(ג) לחוק עזר להרצליה (העמדת רכב וחנייתו), תשל"ח-1978 (להלן – חוק עזר חניה). הקנס המוטל על עבירה לפי סעיף 5(ג) לחוק עזר חניה הוא 70 ש"ח בלבד.

לפי הודעת ראש-עיריית הרצליה – היא המשיבה 1 – בשנים 2001-2000 הוציאה עיריית הרצליה 3,460 דוחות בגין חניה על מדרכה מכוח חוק עזר שמירת ניקיון. גם נגד העותרת 3 – תושבת הרצליה – הוציאה עיריית הרצליה דוח שלפיו הוטל עליה קנס בסך 490 ש"ח בגין חניה על מדרכה מכוח חוק עזר שמירת ניקיון.       

ביום 9.1.2001 יצאה מלפני עורכת-דין י' קרפ, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה – הוא המשיב 3 – הנחיה לרשויות המקומיות (להלן – הנחיית היועץ המשפטי לממשלה) שלפיה "אין זה ראוי להוסיף ולהשתמש בחקיקת שמירת הסדר והנקיון לצורך אכיפת עבירות חניה. לכן, כאשר בחוק עזר בעניין העמדת רכב וחנייתו קיימת הוראה בדבר חניה על המדרכה, על העירייה להשתמש בהוראה זו בכדי לאכוף את העבירה. מערכת התביעה של המדינה לא תוכל להגן בעתיד בבית המשפט על אכיפה, המנוגדת להנחייה זו ולהערת בית המשפט". ההנחיה הוצאה בעקבות הערות בית-משפט זה בע"פ 3955/97 לובצקי נ' מדינת ישראל (להלן – עניין לובצקי [1]) ובע"פ 1160/99 הכהן נ' מדינת ישראל (להלן – עניין הכהן [2]). בהנחיה ניתנה ארכה של שישה חודשים לצורך חקיקת הוראה האוסרת חניה על מדרכה בחוק עזר מתאים באותן רשויות מקומיות שאין בהן חקיקה כזאת. עוד צוין שם, שעל שולחן ועדת הכלכלה של הכנסת מונחת הצעה להעלות את הקנס הקבוע בצו התעבורה (עבירות קנס), תשל"ז-1976 (להלן – צו התעבורה)
מ-70 ש"ח ל-250 ש"ח.

ביום 1.10.2002 תוקן צו התעבורה, והקנס בגין חניה על מדרכה הועמד על 100 ש"ח "בהעמדת שני גלגלים בלבד על המדרכה ובלבד שנותר מעבר של 100 ס"מ לפחות על המדרכה ומותרת החניה בכביש בו הועמדו יתר גלגלי הרכב", ובגין חניה על מדרכה בנסיבות אחרות הועמד הקנס על 250 ש"ח. יצוין כי לרשויות המקומיות ניתנו ארכות לצורך חקיקת הוראה האוסרת חניה על מדרכה עד אותו יום.

2.      בעתירתם עתרו העותרים 1 ו-2 – חברי מועצת העיר הרצליה – והעותרת 3 – תושבת הרצליה – להורות לעיריית הרצליה להפסיק להוציא הודעות קנס בגין חניה על מדרכה לפי חוק עזר שמירת ניקיון; לבטל את הודעות תשלום הקנס שכבר הוצאו ולהשיב כספים ששולמו לפי הודעות קנס, כאמור, החל מיום 17.4.2000 (מועד מתן פסק-הדין בעניין הכהן [2]), ולחלופין מיום 9.1.2001 (מועד מתן הנחיית היועץ המשפטי לממשלה). כמו כן ביקשו ליתן צו-ביניים המורה להפסיק מיד הוצאת הודעות קנס לפי חוק עזר שמירת ניקיון בגין חניה על מדרכה.  

ניתנו צו-על-תנאי וצו-ביניים כעתירת העותרים וכבקשתם.    

3.      תמצית טענתם של העותרים היא שבעיר הרצליה אסורה חניה על מדרכה מכוח סעיף 5(ג) לחוק עזר חניה, שהוא חוק ספציפי או חוק מיוחד לעניין חניה, ולפיכך יש להעדיפו על פני "החוק הכללי". מכאן, שהעירייה אינה מוסמכת להוציא הודעות קנס ולהגיש כתבי-אישום בגין חניה על מדרכה לפי סעיף 59(א) לחוק עזר שמירת ניקיון.  

כנגדם טוענים המשיבים 1, 2 ו-5 – ראש-עיריית הרצליה, עיריית הרצליה והיועץ המשפטי לעירייה – כי בהרצליה אסורה חניה על מדרכה הן מכוח חוק עזר חניה והן מכוח חוק עזר שמירת ניקיון. לעניין החלתם של חוקי העזר מבחינה עיריית הרצליה בין שני מצבים: חניה על מדרכה "באופן שאינו מפריע ואינו חוסם את תנועת הולכי הרגל", שבגינה מוטל קנס לפי חוק עזר חניה; חניה על מדרכה "באופן היוצר מכשול שיש בו כדי לחסום או להפריע למעבר הולכי רגל, ולהוות מפגע ומטרד לציבור", שבגינה מוטל קנס לפי חוק עזר שמירת ניקיון. לטענתם, מדובר בשתי נורמות ספציפיות שתכליתן שונה, וההחלטה איזו מהן יש להחיל בכל מקרה מסורה לשיקול-דעתה של העירייה. מכאן, שהקנסות שהוטלו בגין חניה על מדרכה לפי חוק עזר שמירת ניקיון הוטלו כדין. עוד טוענים הם שבית-המשפט העליון לא פסל את השימוש בחוק עזר שמירת ניקיון לאכיפת איסור החניה על מדרכה, וכי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה לא הייתה בגדר "הנחיה מסודרת". לכך מוסיפים הם כי המועד ליישום הנחיית היועץ המשפטי לממשלה הוארך עד יום 1.10.2002, ולכן אין לבטל קנסות שהוטלו עד אותו יום. המשיב 4 – שהוא המרכז לשלטון מקומי – סמך ידיו על טיעוניהם של המשיבים 1, 2 ו-5.       

המשיב 3 – הוא היועץ המשפטי לממשלה – טוען כי ברשויות מקומיות שקיימת בהן הוראה ספציפית בחוק עזר חניה, ולפיה אסורה חניה על מדרכה בחוק עזר חניה, יש לאכוף את האיסור מכוח ההוראה הספציפית ולא מכוח חוק עזר שמירת ניקיון. לדעתו, כך יש לנהוג גם בעקבות דברי בית-המשפט העליון בעניין לובצקי [1] ובעניין הכהן [2], לפיכך "אין בצורך הציבורי בענין העלאת שיעור הקנס כדי להוות טעם מספיק לשימוש בנורמה הבלתי מתאימה, באותן רשויות מקומיות בהן קיימת נורמה ישירה מכוחה ניתן לאכוף את האיסור".      

דיון

המסגרת הנורמטיבית

4.      לפי סעיף 5 לחוק עזר חניה, שכותרתו "איסור חניה":

"...

(ג)     לא יעמיד אדם ולא יחנה ולא ירשה לאחר להעמיד או להחנות רכב על מדרכה".

    חניה על מדרכה היא אפוא עבירה מכוח חוק עזר חניה. היא גם עבירה מכוח תקנה 72(א)(2א) לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961. הקנס בגין חניה         על   מדרכה – בין שהיא עבירה מכוח חוק עזר של רשות מקומית ובין מכוח תקנות התעבורה – קבוע בסעיף 1 של חלק ג' לתוספת לצו התעבורה.           בתקופה הרלוונטית לעתירה שלפנינו עמד הקנס על סך 70 ש"ח. כמובהר לעיל, החל ביום 1.10.2002 הועמד הקנס על סך 100 ש"ח
ו-250 ש"ח, כאמור לעיל. 

לפי סעיף 59 לחוק עזר שמירת ניקיון, שכותרתו "מכשול ברחוב":

"...

(א)    לא יניח אדם, לא ישאיר, לא יקים, לא יתלה, לא יטיל ברחוב ולא יבליט מעל לרחוב כל דבר העלול לגרום נזק לרחוב או להפריע לנקיון או לתנועת הציבור בו, אלא אם כן דרוש לעשות כן לטעינת הדבר או לפריקתו ותוך כדי פריקתו או טעינתו ולא יותר מן הזמן הסביר הדרוש לכך, ואלא אם כן ניתן לכך היתר בכתב מאת ראש העיריה ובהתאם לתנאי ההיתר".           

הקנס בגין עבירה כזאת קבוע בתוספת הראשונה לצו העיריות (עבירות קנס), תשל"א-1971, והוא עומד – החל ביום 21.12.1999 – על סך 490 ש"ח.

5.     השאלה אם ניתן להוציא דוחות ולהגיש כתבי-אישום בגין עבירה של חניה על מדרכה לפי חוק עזר שעניינו שמירת ניקיון נדונה בעניין לובצקי [1].             באותה פרשה עשתה עיריית תל-אביב-יפו שימוש בסעיף 39(א)(1) לחוק עזר לתל-אביב-יפו (שמירת הסדר והנקיון), תש"ם-1980 (להלן – חוק עזר             שמירת ניקיון בתל-אביב-יפו) – המקביל לסעיף 59(א) לחוק עזר שמירת ניקיון בענייננו – לצורך אכיפת איסור החניה על מדרכה. יצוין כי בחוק עזר             לתל-אביב-יפו (העמדת רכב וחנייתו), תשמ"ד-1983 (להלן – חוק עזר חניה בתל-אביב-יפו), שהיה בתוקף באותו זמן, לא נכללה הוראה מפורשת             האוסרת חניה על מדרכה. בפסק-הדין שניתן באותו עניין עמדתי על כך שניתן לפרש את חוק עזר שמירת ניקיון כך שיחול על חניה על מדרכה, אולם             ציינתי כי יש בכך קושי. אמרתי שם, כי:

"כמו שנפסק בפרשת המבורגר סבורני גם אני כי לפי פשט לשונו של סעיף 39(א)(1) לחוק הסדר והנקיון  ניתן להביא בגדרו של הדיבור 'לא יניח' גם חנייה, ובגדרו של הדיבור 'כל דבר' גם רכב. זאת פרשנותו של הסעיף גם לאור תכליתו, הבאה להבטיח שלא יונחו מכשולים בדרכם של המשתמשים ברחובות העיר ולאפשר להם לנוע ברחובות בנוחיות ובביטחון.

אכן, ההימנעות מלקבוע איסור מפורש בחוק הסדר והנקיון ובחוק החנייה... מעוררת תהיות. גם מטעמים של שמירת הסדר והנקיון החקיקתי – של חוק הסדר והנקיון ושל חוק החנייה – ראוי שתהיה אמירה מפורשת בחוק החנייה, לפיה אסור להחנות רכב על מדרכה... אולם, לאור תכליתו של סעיף 39(א)(1) לחוק הסדר והנקיון, אין בחיסרון זה כדי לפסול את פירושו של הסעיף ולעקור מתוכו משמעות זאת" (עניין לובצקי [1], בפיסקאות 5-4; ההדגשה שלי – י' ט'. ראו גם ע"פ (ת"א) 334/80 מדינת ישראל נ' המבורגר (להלן – עניין המבורגר [23])).

בפסק-הדין בעניין הכהן [2] עמד השופט זמיר על הקושי שבהגשת כתבי-אישום בגין חניה במקום אסור מכוח חוק עזר שמירת ניקיון בתל-אביב-יפו, בשעה שחניה במקום אסור הוגדרה כעבירה בתקנה 72(א) לתקנות התעבורה ובסעיף 6 לחוק עזר חניה בתל-אביב-יפו, שהן הוראות מפורשות וברורות לעניין חניה. לפיכך קבע כי מן הראוי שעיריית תל-אביב-יפו תגיש כתבי-אישום בגין חניה במקום אסור לפי תקנות התעבורה או לפי חוק עזר חניה בתל-אביב-יפו, "ואם חוק עזר זה אינו עונה על כל הצרכים, בידי עיריית תל-אביב-יפו לתקן אותו, לפי הצורך" (עניין הכהן [2], בעמ' 214. והשוו בג"ץ 2126/99 דה הס נ' עיריית תל-אביב-יפו [3]).

היחס בין חוק עזר חניה לבין חוק עזר שמירת ניקיון

6.      ניתן אפוא לכאורה להחיל על עבירת חניה על מדרכה הן את הוראות חוק עזר חניה הן את הוראות חוק עזר שמירת ניקיון. איזה מהם יש להחיל? כאמור, טוענים העותרים כי חוק עזר חניה הוא חוק מיוחד או חוק ספציפי, ולפיכך יש להעדיפו על פני "החוק הכללי" שהוא חוק שמירת ניקיון. לעומתם טוענים המשיבים 1, 2, 4, ו-5 כי מדובר בשתי נורמות ספציפיות שמעמדן שווה, אלא שתכליתן שונה, וההחלטה איזו מהן יש להחיל בכל מקרה מסורה לשיקול-דעתה של העירייה. 

על הסיווג של נורמות שונות עומד המלומד פרופ' ש"ז פלר, אגב הערה על ה"בלבול" ביניהן. כך מבחין הוא בין נורמה ספציפית לבין נורמה כללית ובין נורמה מיוחדת לבין נורמה רגילה (המכונה לעתים, אף היא, נורמה כללית במובן general). לפי שיטתו, מגדירה נורמה ספציפית סוג נתון של עבירה ספציפית – לרבות את הנתונים המבחינים בינה לבין סוגי עבירות ספציפיות אחרות – וכן קובעת את העונש הצפוי בגינה. לעומתה, נורמה כללית היא נורמה הקובעת את התנאים המשותפים לתחום של סוגי עבירות או לקבוצה נתונה בתוכו. עוד קובעת הנורמה הכללית כללים משותפים שעל-פיהם יושת העונש שנקצב לעבירות לסוגיהן. היחס בין נורמה ספציפית לנורמה כללית הוא יחס של שילוב והשלמה. יש לשלב בנורמה הספציפית את הנורמות הכלליות הנוגעות לעניין. כך, לדוגמה, הוראות החלק הכללי לחוק העונשין, תשל"ז-1977 הן נורמות כלליות, ואילו הוראות חלק ב' לחוק העונשין הן נורמות ספציפיות. הנורמות הכלליות (כגון יסודות העבירה, סיווג העבירות, עבירות נגזרות וכו') חלות על הנורמות הספציפיות (כגון גניבה, רצח וכו') (ש"ז פלר יסודות בדיני עונשין (כרך א) [24], בעמ' 156-155; י' לוי, א' לדרמן עיקרים באחריות פלילית [25], בעמ' 52-50; מ' קרמניצר "תיקון 39 לחוק העונשין – חמש שנים לחקיקתו" [28], בעמ' 58. לעניין היחס בין חוק כללי המאוחר לחוק ספציפי ראו: ע"פ 51/76 ראובן נ' מדינת ישראל [4]; ע"א 562/77 מדינת ישראל נ' נאות התמרים, חברה בע"מ [5]; בג"ץ 5429/91 יחיא נ' השר לענייני דתות [6]).

על ההבחנה בין נורמה מיוחדת לנורמה רגילה אומר פרופ' פלר שאם מחייב מקרה מיוחד הסדר שונה מזה שנקבע לגבי התחום כולו, מסדיר המחוקק את המקרה המיוחד בנורמה מיוחדת. הנורמה המסדירה את התחום כולו היא נורמה רגילה, ואילו הנורמה הקובעת את ההסדר המיוחד היא נורמה מיוחדת (פלר בספרו הנ"ל [24], בעמ' 158). יוער כי נורמה עשויה להיות מוגדרת כרגילה או כמיוחדת ביחס לנורמות אחרות, וכן עשויה היא להיות מוגדרת כרגילה לעניין מסוים וכמיוחדת לעניין אחר. כך נאמר "דין פלוני הוא מיוחד (ספציפי) ביחס לדין אלמוני, אם דין פלוני כולל את כל המרכיבים של דין אלמוני, בתוספת מרכיב נוסף" (א' ברק פרשנות במשפט, כרך א, תורת הפרשנות הכללית [26], בעמ' 570). בין נורמה מיוחדת, לבין נורמה רגילה עדיפה הנורמה המיוחדת, ואין להחיל את שתיהן על אותו מעשה פלילי, לפי הכלל Lex specialis derogate generali (פלר, בספרו הנ"ל [24], בעמ' 167; ברק בספרו הנ"ל [26], בעמ' 555-545 ובעמ' 569 ואילך; ראו גם: בג"ץ 174/85 חסן נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון [7]; בג"ץ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור (להלן – עניין זנדברג [8]), בעמ' 815).

כלל נוסף שיש לו תחולה בענייננו הוא זה האמור בסעיף 34כא לחוק העונשין: "ניתן דין לפירושים סבירים אחדים לפי תכליתו, יוכרע הענין לפי הפירוש המקל ביותר עם מי שאמור לשאת באחריות פלילית לפי אותו דין". כלל זה יש להחילו גם על שתי נורמות שנקבעו בדברי חקיקה שונים, כאשר הן בבחינת "אותו הדין" (ראו: ע"פ 4463/93 בירב נ' מדינת ישראל [9]; ע"פ 6696/96 כהנא נ' מדינת ישראל [10]).

כך נאמר, כי:

"...בהעדר הוראה לסתור, ההנחה צריכה להיות שהפריט הטבעי – קל וחומר הספציפי – הוא שצריך לחול ולא פריט אחר אשר לשונו הכללית עשויה אף היא להשתרע על עובדות המקרה.

ואם בדרך כלל כך, בדיני העונשין על אחת כמה וכמה, שכן אין לשכוח שהסעיף 277 נוח יותר לנאשם וכאשר קיימות שתי אפשרויות של פירוש יש לבחור בזה הנוח לו יותר" (ע"פ 836/79 מיכאלי נ' מדינת ישראל [11], בעמ' 806 והאסמכתאות הנזכרות שם; ההדגשה שלי – י' ט').

זאת ועוד, הסמכת התביעה הכללית לבחור בין חוק מקל לבין חוק מחמיר כראות עיניה היא בגדר "...פגיעה בכלל הגדול של דיני עונשין, nulla poena sine lege; כי ריבוי חוקים עונשיים עם זכות ברירה לתביעה הכללית כמוהו כאפס חוק מסויים ומוגדר" (דברי הנשיא דאז זמורה בע"פ 117/50 חדד נ' היועץ המשפטי [12], בעמ' 1426; ראו גם בג"ץ 256/88 מדאינווסט מרכז רפואי הרצליה בע"מ נ' מנכ"ל משרד הבריאות [13], בעמ' 40).

בסיכום, נורמה מיוחדת עדיפה על נורמה רגילה; בין שתי נורמות אפשריות יש לבחור בנורמה המקלה; הרָשות אינה רשאית לקבוע לפי שיקול-דעתה איזו נורמה יש להחיל. 

מן העקרונות אל המדרכות

7.      בפרשה שלפנינו עניין לנו בשני חוקי עזר וביחס שביניהם. לכל אחד מהם  תכלית שונה. חוק עזר חניה עניינו "העמדת רכב וחנייתו", כפי שמעידים עליו כותרתו וגם תוכנו בסעיף 5 לחוק עזר זה, שבו הוראה מיוחדת האוסרת חניה על מדרכה. לעומתו, חוק עזר שמירת ניקיון עניינו "מניעת מפגעים ושמירה על הסדר והנקיון" –כפי שמעידים עליו כותרתו ותוכנו – ואין בו הוראה מיוחדת ומפורשת האוסרת חניה על המדרכה. אין כאן נורמה ספציפית מול נורמה כללית, ואין כאן נורמה מיוחדת מול נורמה רגילה. לפנינו הוראות שונות המצויות בשני חוקי עזר נפרדים ושונים – שלכל אחת מהן תכלית שונה – העומדות שתיהן על מישור אחד, זו ליד זו, ואינן משיגות האחת את גבולה של האחרת.

אכן, לפי הפרשנות שניתנה לחוק עזר שמירת ניקיון בתל-אביב-יפו בעניין לובצקי [1], רשאית הרשות לכאורה להוציא דוחות ולהגיש כתבי-אישום בגין חניה על מדרכה מכוחו של חוק עזר שמטרתו שמירת ניקיון. אולם יש לזכור כי בשעה שניתן פסק-הדין בעניין לובצקי [1] (ובעניין המבורגר [23] לפניו) עדיין לא הותקנה בתל-אביב-יפו הוראה מיוחדת האוסרת חניה על מדרכה. לפיכך – ובדוחק – לא נפסל השימוש שעשתה העירייה בחוק עזר שמירת ניקיון כדי לאסור חניה על מדרכה. עם זאת כמצוטט לעיל, עמדתי שם על הקושי שבאכיפת איסור חניה על מדרכה מכוח חוק עזר שמירת ניקיון ועל כך שראוי שתהיה אמירה מפורשת שלפיה אסור להחנות רכב על מדרכה. זאת הייתה גם דרכו של חברי השופט זמיר בעניין הכהן [2], אולם בפרשה שלפנינו שאני. כאמור לעיל, קיים בהרצליה חוק עזר לעניין חניה, ובו הוראה מיוחדת האוסרת חניה על מדרכה. הוראה זאת היא ההוראה ה"טבעית" לעניין חניה על מדרכה, והיא גוברת על ההוראה בחוק עזר שמירת ניקיון, שהיה ניתן, אולי, לפרשה בדוחק כחלה גם על חניה על מדרכה, אלמלא הייתה קיימת ההוראה המיוחדת.

יתר-על-כן, כאמור לעיל, הקנס בגין חניה על מדרכה מכוח חוק עזר חניה עמד (עד שינויו ביום 1.10.2002) על סך 70 ש"ח בלבד, לעומת זאת עומד הקנס המוטל מכוח חוק עזר שמירת ניקיון על סך 490 ש"ח. יש לפרש אפוא את הדין כך שתחול ההוראה שבחוק עזר חניה, שהיא ההוראה המקלה, קל וחומר כאשר זאת ההוראה המיוחדת לעניין חניה על מדרכה. פרשנות זאת גם מתיישבת עם עקרון המידתיות שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. יוער כי בתיקון לצו התעבורה מיום 1.10.2002 נקבעו, כאמור לעיל, סכומים חדשים לקנסות המוטלים בגין חניה על מדרכה: 100 ש"ח ו-250 ש"ח. גם אחרי תיקון צו התעבורה נמוכים אפוא הקנסות המוטלים בגין חניה על מדרכה בשיעור משמעותי מהקנס בסך 490 ש"ח שהוטל מכוח חוק עזר שמירת ניקיון. דומה שהדבר מעיד, אף הוא, על כך שהטלת קנס בסך 490 ש"ח בגין חניה על מדרכה לפי חוק עזר שמירת ניקיון אינה סבירה.      

על המעמד המחייב של הנחיית היועץ המשפטי לממשלה

8.      אמרנו למעלה כי מטעם היועץ המשפטי לממשלה הוצאה הנחיה בעניין "אכיפת עבירות של חנייה על המדרכה באמצעות חקיקת שמירת הנקיון".

על מעמדן המחייב של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה נאמר: "...סמכות הפירוש של החוק עבור הרשות המבצעת נתונה ליועץ המשפטי לממשלה, ופירושו שלו מחייב אותה פנימה" (בג"ץ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב-ראש הכנסת [14], בעמ' 152; בג"ץ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה [15], בעמ' 800, 864; בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל [16], בעמ' 425; בג"ץ 320/96 גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה [17], בעמ' 240). עוד נאמר, כי "מן הבחינה של רשויות הממשלה, הנחיות אלה משקפות את הדין הקיים, או מפרשות אותו באופן מוסמך, ולפיכך הן מחייבות את רשויות הממשלה" (י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב) [27], בעמ' 776).

לפי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, אין להשתמש בחוק שמירת ניקיון לצורך אכיפת עבירות חניה, לפיכך כאשר בחוק עזר חניה קיימת הוראה בדבר חניה על המדרכה, על העירייה להשתמש בהוראה זו כדי לאכוף את העבירה. כמו כן ניתנו ארכות לצורך חקיקת הוראה האוסרת חניה על מדרכה בחוק עזר מתאים באותן רשויות מקומיות שאין בהן חקיקה כזאת. פשיטא, שארכות אלה לא ניתנו לרשויות מקומיות שהייתה קיימת אצלן הוראה מיוחדת מסוג זה, כעיריית הרצליה. מכאן, שאפילו היו הערות בית-המשפט העליון בעניין לובצקי [1] ובעניין הכהן [2], בעיני עיריית הרצליה, בגדר המלצה גרדא, הרי שהיה על עיריית הרצליה לחדול מאכיפת איסור החניה מכוח חוק עזר שמירת ניקיון מכוח הנחיית היועץ המשפטי לממשלה.

הערה לפני חתימה על חובתה של הרשות

9.      בטרם אבוא לחתום את פסק-הדין, הערה אחרונה שאולי היה יפה לה שתהיה ראשונה. רשות מינהלית – ורשות מקומית בכלל זה – היא נאמן הציבור, ועליה לפעול בהגינות וביעילות. ככזאת, ולא רק ככזאת, חייבת היא לנהוג כלפי הציבור ביושר, בהגינות ובתום-לב (בג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל [18], בעמ' 746-745; בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון [19], בעמ' 258; בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל [20], בעמ' 860; זמיר בספרו הנ"ל [27], בעמ' 673 ואילך). כך חייבת היא לנהוג גם כלפי עבריינים, לרבות עבריני חניה. אכן, על הרשות המקומית לנהל את ענייניה הכספיים בדרך היעילה ביותר לטובת התושבים, אולם ראוי לה שלא ידבק במעשיה פגם כלשהו בין שמקורו בדין ובין לבר מן הדין. בפרשה הנדונה קשה להימנע מן ההתרשמות כי הסתמכותה של עיריית הרצליה על חוק עזר שמירת ניקיון, במקום על חוק עזר חניה, במטרה לגבות קנסות בסכומים העולים בשיעור ניכר על אלה שנקבעו בפרוש לעניין חניה, דבק בה פגם חמור. 

סוף דבר

10.    עתירת העותרים היא להורות לעיריית הרצליה להפסיק להוציא הודעות קנס בגין חניה על מדרכה לפי חוק עזר שמירת ניקיון; לבטל את הודעות             תשלום הקנס שכבר הוצאו ולהשיב כספים ששולמו לפי הודעות קנס, כאמור, החל מיום 17.4.2000 (מועד מתן פסק-הדין בעניין הכהן [2]), ולחלופין מיום 9.1.2001 (מועד מתן הנחיית היועץ המשפטי לממשלה).

מצאנו כי מיום שנחקקה הוראה מיוחדת האוסרת חניה על מדרכה בחוק עזר חניה, לא הייתה עיריית הרצליה רשאית לאכוף את איסור החניה על מדרכה לפי חוק עזר שמירת ניקיון. על עיריית הרצליה להפסיק אפוא מיד את השימוש בחוק עזר שמירת ניקיון לאכיפת איסור החניה על מדרכה. הודעות קנס לפי חוק שמירת ניקיון שהוצאו וטרם שולמו, לא ישולמו; על עיריית הרצליה לשלוח תחתיהן הודעות חדשות לפי חוק עזר חניה. אשר להשבתם של קנסות ששולמו, יהיה על מי ששילמו, לטענתם, ביָתר לתבוע את השבת ההפרשים בבית-משפט אזרחי, שידון בכל תביעה, בין היתר, בשאלה אם יש מקום להורות על השבה ומהו מועד תשלום הקנס המזכה בהשבה (ראו: עניין זנדברג [8], בעמ' 820-819; רע"א 2911/95 אברהם, עו"ד נ' עיריית רמת-גן [21],
בעמ'
234-233; רע"א 2837/98 ארד נ' בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ [22]).    

לפיכך, כפוף לאמור בפסק-דין זה, יהיה הצו-על-תנאי שהוצא למוחלט. המשיבים 1, 2, 4 ו-5 יישאו יחד בחלקים שווים ביניהם בשכר טרחת עורך-הדין של העותרים בסך 50,000 ש"ח.

השופטת ד' דורנר

          אני מסכימה.

השופט י' אנגלרד

 

5129371       אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט טירקל.

ניתן היום, ז' בכסלו תשס"ג (12.11.2002).

 

 

 

בן- ארי ושות'- משרד עורכי דין